温州龙港，是个屡创奇迹的地方：改革初期，由5个小渔村裂变为“中国第一座农民城”；2019年9月25日，撤镇设立县级市，推进“大部制、扁平化”体制机制创新；2020年9月，《龙港市综合行政执法改革实施方案》获省里批准，“大综合一体化”改革由此展开，“一支队伍管执法”体系加快推进、率先形成。此后，龙港市又直面挑战、主动加压，积极推进“一支队伍管执法”向“一支队伍善执法”迭代更新、整体跃升，努力为全省深化“大综合一体化”行政执法改革提供鲜活样本和可复制经验。

　　一、龙港市推进“一支队伍管执法”的成效与挑战

　　1.主要成效。龙港市坚持问题导向，积极开展“一支队伍管执法”实践探索，行政执法改革成效显著，改革成果入选2021年度浙江省有辨识度有影响力法治建设成果名单和温州市改革创新最佳实践案例，形成的信息专报获得省委主要领导批示，改革成效也被光明日报、人民网、光明网、新华网等多家主流媒体报道。主要表现为：执法队伍整合力度较大，以“1+3”行政执法体系、“1+1+3+5”行政执法架构、“27”个行政执法网络小组为主体的行政执法体制已经定型，10分钟服务圈基本形成；超八成执法力量实现下沉，通过对执法网络小组定人、定岗、定责、定标准，85%以上执法力量已下沉至社区一线，90%以上纠纷由基层执法力量解决；执法清单梳理划转量大面广，共梳理并划转31个行政执法领域的2681项执法事项，分别相当于全省的2.44倍和2.58倍，为转人转事转权转责奠定了基础；执法环境不断优化，共明确执法监管一体化事项281项、执法监管“一件事”33项，为有效化解多头检查、重复执法、随意执法、执法扰民等问题提供了保障。

　　2.面临挑战。龙港在推进“一支队伍管执法”进程中也遇到一些困难挑战。例如：在规范化执法中，体制机制不适应性不时呈现，制度保障不够有力，制度体系不够健全；在责任落实过程中，执法与监管存在边界不清、界线不明问题，一些部门存在本位思想，相互协作意识还不够强；在执法能力提升中，由“一专”向“多能”过渡面临时间紧、机会少等多重压力；在治理力量调配中，政府力量成为绝对主导，社会力量、市场力量协调参与相对欠缺；在数字技术协同中，还存在统筹不力、协调不够问题，推进系统性重塑力度还不够大，如此等等。为此，龙港市委市政府不等不靠、不推不拖，拉高标杆、自我加压，充分发挥“中国第一座农民城”的创新创业精神，积极推进“一支队伍管执法”向“一支队伍善执法”升级。

　　二、龙港市“一支队伍善执法”的做法特点

　　“一支队伍管执法”与“一支队伍善执法”，句面一字之差，含义多重有别。由“管”向“善”应对上述挑战，反映在综合行政执法中，则是机制趋向更顺、制度趋向更优、能力趋向更强、标准趋向更高、数字应用趋向更广。为此，龙港市主要做法是：

　　1.创新治理机制。一是健全党建引领机制。龙港市坚持将党建工作和与行政执法改革工作一起谋划、一起部署、一起落实，成立市委书记、市长双组长的改革工作领导小组加强统筹，成立市委副书记、政府副市长为双组长的改革工作专班加强协调，改革中突出以党建思想统一改革认识，以标准化“三会一课”、常态化主题党日、制度化廉政建设等党建活动不断凝聚“善治”共识。二是建立执法事项调适机制。“大综合一体化”改革以来，龙港共发布5次调整执法事项清单通告，市综合行政执法局的执法领域由9个逐渐扩展至31个，执法事项先由318项增加到3143项，再下调至2681项，实现在动态调整中不断优化。三是形成多元协同机制。执法部门与业务主管部门通过梳理执法监管一体化事项 、执法监管“一件事”，探索开展一体执法有效路径；通过明确“谁审批谁监管、谁主管谁监管”，落实业务主管部门日常监管责任。此外，龙港市通过开展“两代表一委员”执法评议，充分发挥法律监督、民主监督作用；有效组织儿童市容监督队、“港姐”志愿者服务队和利箭救援、博德救援等社团组织，主动引进万科旗下“万物云城市管家”，共同参与市政设施、道路交通、环境卫生、市容市貌、公共秩序等方面管理服务活动，更好实现共建共享。四是推行柔性执法机制。按照行政执法改革思路，探索开展柔性执法方式，对自我管理好、信用等级优、综合效率高的市场主休实施“信用管理”，非必要不开展现场检查，初次发现轻微违法行为不予处罚，在法律的框架内给予一定容错机会，推动形成刚柔并济优化营商环境。目前，全市梳理形成196项柔性执法事项目录，最大限度减少不必要的行政执法事项。

　　2.建立健全制度。一是制订方案整体谋划。制定出台《综合行政执法改革实施方案》《关于进一步深化综合行政执法改革的实施方案》《“大综合一体化”行政执法改革专班工作方案》等文件谋划指导改革，建立领导干部干预执法活动、插手具体案件查处的记录、通报和责任追究制度，规范执法行为。二是出台意见强化衔接。市检察院、市公安局、市农业农村局、市市场监管局、市行政执法局联合出台《关于共同推进行政执法与刑事司法衔接工作的若干意见》，对五部门做好线索通报、案件移交、协作配合等方面衔接工作作出明确规定，尤其对合作程序、材料规范、办件时效、失职追责等方面予以细化、量化，形成执法与刑事、司法高效衔接。三是坚持律师驻局制度。聘请专业律师团队轮流驻综合行政执法局提供法律法规指导、执法案卷评查等工作，为提高执法的规范操作和质量把关提供第三方力量，借此提高执法监管法制化水平。

　　3.提升执法能力。一是加强实战培养。推行“全员办案”制度，要求所有人员都要投身一线，通过建立执法办案绩效指标体系，对每个执法队员进行办案质量量化评定、每月通报，倒逼执法能力快速成长。二是开展结对培养。实施以师带徒、以老带新等方法，开展一对一帮扶，面对面、手把手帮助新同志能力提高。三是实施灵活方式培训。常态化开展专题轮训，有效利用上挂下派机会锻炼，适时开展军事特训、执法讲坛活动，统一编制、使用执法手册，确保每位执法人员每年培训不少于40个课时。目前，龙港市综合行政执法局执法队员持执法证比率超过85%，其中多人通过法律职业资格考试。

　　4.实施执法标准。一是制定标准。龙港市作出《一般程序行政处罚案件办理程序规定》，对受案、立案、调查取证、法制审核、处罚告知等18个执法程序进行规范统一，重点统一执法文书、执法程序、执法证件、自由裁量权，完善行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核等机制，形成全流程规范执法闭环；正在拟订《龙港市综合行政执法标准体系》，力争形成管总、综合、全面等各方面执法标准；拟订《数字化综合行政执法办案中心建设与运行规范》，助力提高综合执法系统建设标准化水平。二是执行标准。在硬件上，龙港市着力推行执法装备标准统一，如统一执法服装、执法标志标识、执法车辆、执法装备等，以进一步提高队伍整体辨识度；在软件上，重点围绕信息数据共建共享，专门制订信息数据标准，包括执法监管要素、协同指挥、监管检查、处罚办案、执法监督等数据标准，提高数据利用效率。三是宣传标准。在公共数据共享平台上，积极宣传涉及行政执法的法律法规、司法解释、技术规范、国家标准等，宣传各类行政执法工作流程和行政执法事项的自由裁量标准，让所有执法人员都能快速获取相关执行标准，提高执法科学性、针对性。

　　5.深化数字改革。一是推进执法事项上线。龙港市集成行政检查、行政处罚、行刑衔接、行政复议、行政诉讼、执法监督等执法全流程要素，推进跨部门数据共享、证据互认，打破各领域、各环节执法“信息孤岛”。通过逐步普及一线执法队员执法记录仪、手机执法仪等单兵装备，搭建日常工作、人事管理、后勤保障等功能模块，实现专项行动、市容管理、行政许可、投诉受理等业务线上流转、整合互通、自动统计和智能分析；通过开展无人机“综合飞一次”，推进非现场执法。二是推进协同指挥上屏。建成集“指挥、查询、协同、执法”功能于一体的数字化执法监管协同指挥体系，对上有效衔接省级“基层治理四平台”，对下高效统筹基层综合行政执法力量，同步兼容12345政务平台、矛调中心等7个系统，促进执法指挥与一线执法人员移动终端有效贯通，实现一个平台、一网智办，联合执法效率提高87%。三是推进执法效能上像。对内，龙港市依托执法系统强化廉政风险点防控，全流程记录每一个检查事项、每一次处理结果，实现人在干、数在转、云在算、绩在评；对外，加强对执法监管结果的绩效评估和群众满意度反馈，着力提高执法监管效果的可视化程度。四是推进配套服务上网。创新打造具备强大检索功能的执法“e助理”功能模块，为执法人员提供“百科全书”式的法律法规、办案实务和判例指引。自该场景应用上线以来，联合执法效率、举报事件处置效率、取证立案效率分别提高87%、98%、85%。

　　三、龙港市“一支队伍善执法”的推广价值

　　行政执法工作面广量大，一头连着政府，一头连着群众。推进深化行政执法改革是项系统工程，牵一发而动全身，需要蹄疾步稳。龙港市的“一支队伍善执法”实践做法，对深化“大综合一体化”改革、完善“一支队伍管执法”具有重要启示意义。

　　1.深化“大综合一体化”改革、完善“一支队伍管执法”，需要进一步因地制宜、创新突破。龙港市深化综合行政执法一体化改革，无论是从改革推出“1+3”执法模式，还是组织形成“1+1+3+5”“局队合一”执法架构、最终形成“5+27+102”网格执法小组这样的执法力量下沉工作机制，或者创新形成党建引领、多元协同、柔性执法等机制，均是基于自身“大部制、扁平化”行政特色、体制条件等实际，基于“大综合一体化”改革总体目标要求和主要原则下的探索创新，两者有机结合、互促共进。深入推进综合行政执法改革，需要结合自身实情深入研究，因地制宜制定对策，脱离客观实际难有作为；需要敢于创新、勇于突破，不可固步自封、东施效颦。

　　2.深化“大综合一体化”改革、完善“一支队伍管执法”，需要进一步理清关系、密切协同。从龙港市推进这项改革过程看，随着执法事项的划转，业务主管部门与综合执法部门的监管与执法的职责界线会存在一定的模糊地带，并非件件都十分清晰，这给部门紧密协作带来一定困难。为此，龙港市一方面通过持续梳理、动态调整执法事项清单，深化拓展“一件事”场景应用，不断调适各部门之间事权、职权关系；另一方面通过加强协同和推进标准化建设等手段，特别是有效组织市场主体、社团成员参与共建共享，较好地破解了这一难题。各地在推进这项改革中，需要运用事项清单梳理、部门协作、社会协同、技术标准细化和监管规则深化等方式，进一步提高执法效能。同时允许试错容错和纠错，为深化改革创新相对宽松环境。

　　3.深化“大综合一体化”改革、完善“一支队伍管执法”，需要进一步加强培训、提升能力。深化综合行政执法改革，促进“一支队伍管执法”向“一支队伍善执法”转型，其中面临的重大考验是如何快速提高综合行政执法人员的业务能力。龙港市落实行政执法队伍数量和财政供养人员“双下降”要求，综合行政执法人少事多能力不适应的矛盾也非常突出，而破解之法便是加强培训培养，通过以战代训、以老带新、以师带徒、律师驻局等方式达到事半功倍。各地在推进这项改革中，需要切实加强对执法人员执法能力的培养锻炼，使他们快速实现一专多能、更好适应岗位所需。

　　4.深化“大综合一体化”改革、完善“一支队伍管执法”，需要进一步规范执法、监督权力。深化综合行政执法改革，重中之重是要增强执法人员法律意识，确保执法人员率先做到尊法学法守法用法，促进执法队伍规范执法、文明执法。龙港市通过把执法裁量权限晒出来、执法监督体系建起来、法律专业人员请进来等手段，通过经验固化为制度等方法，有效促进行政执法严格规范公正文明。各地深入推进这项改革，需要以构建高效协同的事前事中事后监管体系为重点，加快形成对执法活动全方位、全流程闭环监督，使每个执法环节都有“隔离墙”、“高压线”，助力提高行政执法法制化水平。

　　5.深化“大综合一体化”改革、完善“一支队伍管执法”，需要进一步深化改革、数字赋能。深化综合行政执法改革，需要有效发挥数字化改革“船”和“桥”作用。龙港市通过推进“上线”“上屏”“上像”“上网”等“四上”的改革与数字赋能，综合行政执法效能得以有效提高。各地深入推进这项改革需要持续推进权力规则化、规则数字化、数字智能化，进一步优化“大综合一体化”数字执法平台功能，更好发挥数字化改革引领、撬动、规范作用，更好实现行政执法全方位变革、系统性重塑。（作者 郭橙 吴金群）（完）